Año de presupuestos

Aunque previsiblemente el interés informativo se va a centrar en los presupuestos del Estado, donde está la cuestión presupuestaria mollar es en la necesidad de acordar este año las previsiones de gasto para los próximos siete años de la Unión Europea. Para limitar la capacidad de veto del Parlamento Europeo y las consiguientes prórrogas presupuestarias -como la que se vive en España donde siguen vigentes los presupuestos del PP-, hace tiempo se decidió en la UE que, en lugar de hacer presupuestos año a año, se iban a acordar cada siete años en la denominada programación financiera. Que en un periodo tan largo pudiera producirse un acontecimiento como la Gran Crisis de 2009 no entraba en las previsiones de los diligentes funcionarios europeos cuando calculaban las previsiones de gasto para el septenio correspondiente. Pero ocurrió y el resultado es que una parte considerable del presupuesto no se pudo ejecutar por falta de recursos de los presupuestos nacionales que tenían que complementar las partidas de gasto, cosa especialmente relevante en las partidas destinadas a atender especialmente a las regiones menos desarrolladas de la UE, los denominados fondos de cohesión.

En consecuencia, para el actual periodo de programación 2014-2020 se decidió? gastar menos, pasar del 1,12% al 1% del PIB comunitario y terminar de liquidar en los primeros años del actual periodo los remanentes del periodo anterior.

Mientras, la crisis siguió su curso. Y hacia 2015/2016, cuando se empezaban a ver los brotes verdes tan caros a algunos políticos, el plenipotenciario Mario Draghi comenzó a avisar que la política monetaria, sobre la que había recaído hasta ahora la gestión de la coyuntura, ya no daba para más por lo que era necesario un esfuerzo de gasto (en particular de inversión) por parte de las autoridades comunitarias. Con cierta discreción este criterio también fue alentado por el no tan plenipotenciario ex presidente de la Comisión, Jean Claude Juncker.

Podemos deducir el éxito de estas propuestas de elevar el nivel de gasto y de inversión por la propuesta que lanzó hace poco la Comisión en su borrador de programación financiera para 2021-2027: volver al 1,2%. Es decir, que no se va a gastar más, sino que se plantea un presupuesto de "vuelta a la normalidad". Como si la crisis no hubiera dejado ninguna consecuencia estructural de calado. Como si la UE no fuera la región del planeta con un mayor y más prolongado estancamiento económico. Como si las infraestructuras no hubieran estado sometidas a un periodo de deterioro acelerado por falta de mantenimiento debido a las restricciones.

El procedimiento habitual consiste en que la Comisión hace su propuesta, después el Consejo recorta un poco esas previsiones, luego el Parlamento Europeo vuelve a subir algo las previsiones de gasto y finalmente el Consejo acuerda hacer un poco de caso, pero no mucho, a las sugerencias del Parlamento, de modo que los presupuestos programados que se presentarán a aprobación a finales de 2020 se parecerán más al monto recogido en el borrador del Consejo que al del Parlamento.

En todo caso, ya el primer borrador, el que elabora la Comisión, apunta algunos cambios significativos que sin duda reflejan las nuevas prioridades y metas del actual proyecto europeo. La propuesta de la Comisión prevé gastar en los próximos siete años unos 200.000 millones más que en el actual periodo de programación, pero que solo significan regresar al esfuerzo realizado en el periodo 2007-2013, del 1,12% del PIB. Eso sí, a la política agrícola se le quiere meter una poda de más de 40.000 millones de euros que se destinarían a la política de competitividad económica bajo la denominación de "mercado único, innovación y digital". Si Francia y España no lo remedian, esta política de quitarles a los agricultores hasta diez puntos del presupuesto total para dárselo a investigadores y empresas y en particular a las telecomunicaciones augura un verano-otoño caliente en el campo. En todo caso, es evidente la voluntad de la Comisión -y de los gobiernos- de terminar con los restos de la política de mayor éxito del mercado común y ello a pesar de que el principal crítico de dicha política, Gran Bretaña, ya no forma parte de la Unión.

Tampoco parece que haya mucho interés en reforzar la política de apoyo a las regiones más débiles, la política de cohesión, que hasta ahora era la segunda política de gasto de la Unión y la que mayores apoyos concitaba en España, hasta el punto de que a la misma se debe gran parte del furor europeísta de la opinión pública. Lo que se propone, apenas 200.000 más de gasto al año, es una reducción real del presupuesto y una caída del 34% al 29% del gasto total.

Las nuevas prioridades apuntan a que comienza a haber una cierta preocupación por la evolución geopolítica del planeta y la escasa relevancia de la UE en el escenario internacional. Más inquietante es que la visión que predomina tiene un fuerte color militarista y policial. La Comisión propone multiplicar por 3,5 veces el presupuesto de seguridad y defensa respecto al periodo vigente, destinando algo más de 35.000 millones de euros a poner en marcha la policía de fronteras europea para lo que, al parecer, no es necesario reformar el Tratado de Lisboa, que dice que el control fronterizo es una competencia de los estados. Y se proponen otros casi 30.000 millones para gasto militar.

También propone la Comisión duplicar el presupuesto para Acción Exterior, de 66.000 millones a 123.000 millones. Ello implica que el comisario Borrell adquiere un protagonismo presupuestario -y por tanto político- del que carecía su antecesora la italiana Federica Mogherini. ¿Para hacer qué? Lo más probable es que se pretenda aumentar la cooperación con África y otras regiones en un fútil intento de frenar los flujos migratorios, que no se van a revertir por destinar en el mejor de los casos 35 euros al año por cada ciudadano europeo a cooperación al desarrollo.

También se va a utilizar esta partida para reforzar la actuación política y diplomática, aunque todavía está por ver si realmente hay nuevas ideas o alguna visión estratégica funcionando para revertir la evolución hacia la irrelevancia de la diplomacia europea en los principales desafíos del mundo actual, donde no consigue imponer ninguno de los principales puntos que diferencian su agenda de las de otros socios globales, como el multilateralismo, la lucha contra el cambio climático, la supresión de la pena de muerte o las políticas activas de igualdad entre sexos.

En todo caso, el cambio de orientación estratégica del presupuesto comunitario, de la PAC y los fondos estructurales hacia el control de los flujos exteriores de fuerza de trabajo (al fin y al cabo, los inmigrantes vienen básicamente a trabajar), la defensa y la cooperación, parece anunciar que la salida de Gran Bretaña viene a reforzar el peso de las prioridades de los líderes globales de la UE y sobre todo de Alemania.

Pero mientras la Unión no tenga una agenda propia coherente hacia Rusia o China y esta se defina en función de si intervienen los intereses materiales de Alemania -dando prioridad entonces al principio de cooperación, del comercio, la producción y el abastecimiento energético- o no intervienen -y entonces se da prioridad a la confrontación sobre la base de una difusa agenda derechos humanos-; o mientras no se defina la ambigua posición de las relaciones militares con EE.UU. -en teoría de colaboración, en la práctica de sumisión y dependencia- también los principales problemas de la agenda global europea y del encaje de la UE en la jerarquía de las naciones seguirán sin obtener una respuesta coherente.

* Profesor de Economía UPV/EHU