El informe Connolly

El informe generó desconcierto en el Gobierno español porque hacía muy poco que la Casa Blanca había respondido tal como se esperaba a la petición, avalada por más de 25.000 firmas que superaban el mínimo necesario para forzar una respuesta, de que el presidente Barcak Obama se pronunciara sobre las aspiraciones independentistas de Cataluña. El comunicado presidencial se limitó a manifestar que este era un asunto interno español. Y, claro, aunque Connolly advertía que las "opiniones expresadas en este artículo son solo mías y no necesariamente reflejan los puntos de vista del Gobierno de EE.UU. o del Departamento de Justicia", la trascendencia política del informe era evidente y difícilmente se podía obviar. Es posible que hubiera alguna discreta acción diplomática porque apenas 24 horas después se suprimía el documento de la web social Science Research Network, donde había sido publicado (el domingo todavía se podía descolgar del diario on line El Singular Digital: http://www.elsingulardigital.cat/cat/downloads2/us_justice_dep..pdf).

En la primera parte, el informe hace un breve recorrido sobre la historia de Escocia, Cataluña y Flandes. En el caso de Cataluña, destaca su poder comercial en la época de la Corona de Aragón, cuando ya presentaba características de un estado moderno con una lengua común y unas estructuras económicas, políticas y legales bien desarrolladas y unas instituciones que conservó hasta su supresión tras la derrota en la Guerra de Sucesión (1714). Pone énfasis en la recuperación de la cultura catalana durante el siglo XIX y principios del XX al compás del desarrollo de una economía industrial que no se produce en el resto de España y del desarrollo de un movimiento político organizado en torno al nacionalismo. La dictadura franquista supuso uno de los periodos más negros de la historia de Cataluña, represión individual, prohibición del catalán y supresión de los derechos culturales colectivos, pero la identidad catalana reapareció con fuerza con la transición democrática y el Estatuto de autonomía de 1979. La generalización del régimen autonómico fue consecuencia, según Connolly, de una doble presión, la de las comunidades históricas por diferenciarse y la del Estado español para uniformizar, de tal manera que, a pesar de la fuerte descentralización, España continúa siendo un Estado unitario. Pero, en los últimos años, las crecientes tensiones entre Cataluña y el Estado español y el déficit fiscal han propiciado el apoyo a la independencia, sobre todo, después de la sentencia sobre el Estatuto del Tribunal Constitucional (28 de junio de 2010). Este proceso culminó con la manifestación del 11 de septiembre de 2012 y con la "declaración de soberanía" del Parlamento catalán del 23 de enero de 2013 y la determinación de celebrar un referéndum el 2014, pretensión a la que se opone contundentemente el Gobierno español. El mismo tipo de consideraciones históricas hace respecto a Escocia y Flandes y recuerda que, inicialmente, el derecho de autodeterminación, tal como lo formuló Naciones Unidas en 1960, estaba pensado para los países colonizados, que no es el caso de Cataluña, Escocia y Flandes, que presentan más similitudes con el Quebec puesto que se trataría de procesos de autodeterminación internos. Y recalca que la Constitución española solo reconoce la existencia de una única nación y que el Gobierno español, a diferencia del británico, combate cualquier intento secesionista. Tampoco el derecho internacional contempla el derecho unilateral a la secesión, ya que defiende la soberanía y la integridad territorial de los estados.

Sin embargo, añade Collony, en el contexto de la UE es difícil no dar respuesta a la reivindicación de la autodeterminación. Por un lado, porque en el Parlamento Europeo los partidos nacionalistas de estas tres naciones se han aliado para mantener viva la reclamación de la independencia, han formado una red para incrementar el poder legislativo de las regiones y, como demuestra el caso de Cataluña, han conseguido formar una diplomacia paralela exitosa. Por otro, la existencia de organismos comunitarios exclusivos de las regiones facilita contactos y oportunidades para demostrar que pueden actuar eficazmente en defensa de sus intereses.

En otoño de 2012, el presidente de la Comisión Europea, José Manuel Barroso, declaraba que en el caso del surgimiento de un nuevo Estado fruto de la secesión este tendría que seguir el proceso de admisión previsto y no pasaría a formar parte automáticamente de la UE. Una opinión que, según Barroso, se basaba en el derecho internacional. Sin embargo, recuerda Connolly, sería una situación sin antecedentes y los tratados comunitarios no dicen nada sobre qué sucede con los nuevos estados surgidos de la secesión de un miembro de la UE. En cambio, el artículo 34 de la Convención de Viena de 1978 sobre la sucesión de los estados y los tratados internacionales -convención que Bélgica, España y el Reino Unido no han suscrito- sí que afirma que los nuevos estados fruto de una secesión heredan automáticamente las obligaciones internacionales y los tratados firmados por los estados de los que formaban parte por la simple razón de que cuando fueron firmados estos nuevos estados formaban parte del estado que los firmó. Por el contrario, la normativa adoptada por Naciones Unidas cuando Pakistán se separó de la India y se declaró independiente fue que el nuevo estado había de seguir los pasos de admisión que marca la Carta fundacional de la organización. El mismo criterio se aplicó en el caso de Kosovo, a pesar de que se trataba de una situación excepcional que tenía el apoyo militar de Estados Unidos y otros estados. Cinco estados miembros de la UE, con problemas de secesión internos (España, Chipre, Rumania, Eslovaquia y Grecia), no han reconocido todavía la independencia de Kosovo. En consecuencia, según Connolly, todo apunta a que, en caso de obtener la independencia, Cataluña, Escocia y Flandes deberían seguir los pasos de admisión como cualquier otro estado que solicitara su ingreso en la UE. Con todo, la legislación europea presenta una contradicción. Por una parte, inicialmente los nuevos estados no formarían parte de la UE. Por otra, en cambio, "los pueblos de Flandes, Escocia y Cataluña tienen derechos como ciudadanos europeos? [y] las leyes de la UE ya se aplican" en estos países y no parece que sus ciudadanos pudieran ser desposeídos de estos derechos mientras esperan la readmisión. Problemas similares se plantearían respecto al euro, el libre comercio y el Tratado de Schengen. Por lo que respecta a los estados de procedencia, al perder población, verían reducidas sus cuotas de representación en los organismos comunitarios y habría que renegociar de nuevo los tratados de acuerdo con la nueva representación que les correspondiera. Por todo ello, Connolly concluye que el derecho internacional, la práctica de las organizaciones internacionales y las normas de la UE sobre adhesión de nuevos estados sugieren que los estados secesionistas estarían obligados a solicitar la adhesión como miembros aspirantes a entrar en la comunidad; pero también hay razones legales y prácticas que apuntarían hacia un proceso de "ampliación interna", acordada en los términos más razonables posibles. En suma, en la forma en que la UE responda a Escocia, Cataluña y Flandes se verá si se guía por argumentos estrictamente jurídicos o por un deseo de compromiso político. Y en esta respuesta entra en juego también "la crisis de la eurozona y sus posibles efectos a largo plazo sobre la integración europea". En suma, para Connolly, "el derecho a la libre determinación, tal como se entiende en el derecho internacional ofrece poca orientación para atender las reclamaciones separatistas de las naciones sin Estado de Europa? Sin embargo, en Europa, las crecientes demandas de libre determinación claman por ser abordadas a través de un acuerdo dentro de las instituciones de la UE y en el marco actual de las tensiones entre la UE, sus estados miembros y la regiones subestatales. Si esto da lugar a una independencia a la europea o alguna forma de encaje a corto plazo es lo que está por ver". Y está claro que este mismo tipo de consideraciones se pueden aplicar al caso de Euskadi.

El informe de Connolly es equidistante, medido y razonable. No se define ni apuesta por ninguna opción. Y, sin embargo, provocó reacciones políticas porque ponía en evidencia la debilidad de la posición del Gobierno español, que reduce la cuestión a un problema de acatamiento de la Constitución; planteaba el tema en términos europeos (desespañoliza el tema de la secesión para situarlo en un marco europeo que escapa y minimiza las decisiones del gobierno español); y aboga por una solución razonada de conjunto que desborda los actuales marcos estatales para situar el tema en el marco de construcción y ampliación de la UE. En definitiva, un informe que, en cierta medida, avala los argumentos secesionistas o, en todo caso, ofrece un marco para su resolución que no favorece y supera por elevación la posición del gobierno español.