La modificación del Concierto Económico de 1920

Pero no es la primera vez que se hace. Es decir, si bien en 1878 Cánovas del Castillo y Manuel María de Gortázar, presidentes del Gobierno y de la Diputación Provincial de Vizcaya, respectivamente, no tenían ni idea de lo que iba a ser Internet o el IVA transfronterizo, el sistema ha sido lo suficientemente flexible como para que, tras 142 años, continúe funcionando.

Vamos a ver, entonces, otro momento de crisis en 1920, otro momento en el que se producían todavía muertos por la gripe española, cuando el Concierto Económico fue modificado, con su correspondiente elevación del cupo y el aumento de los tributos sujetos a acuerdo.

El origen de esta modificación parcial, materializada en el Real Decreto de 28 de julio de 1920, fue el problema que se estaba planteando desde 1917 al respecto del cobro del Impuesto de Utilidades sobre empresas extranjeras radicadas en el País Vasco. El Impuesto de Utilidades, dividido en tres tarifas, para entendernos, fue un impuesto creado en 1900, antecesor de los actuales Impuestos sobre la Renta, sobre Actividades Económicas y sobre los Beneficios de las Sociedades. Realmente, la pretensión del Ministerio de Hacienda era recaudarlo a empresas vascas o extranjeras que operaban en territorio común a lo que, lógicamente, se negaban las Diputaciones. Ciertamente, el debate era más de fondo en el sentido de que el Decreto que regulaba el Concierto, a la altura de 1917 era el de 13 de diciembre de 1906, que había fijado las cifras del cupo inalterables hasta 1 de enero de 1927. Pero la Primera Guerra Mundial había provocado una intensa elevación de precios en España, por lo que la cuantía de los cupos, fijada en pesetas de 1906 para veinte años, alcanzaba cantidades menguantes en pesetas de 1917. Así que era normal que la Hacienda del Estado, especialmente necesitada de recursos, mirase con fruición las bases imponibles de sociedades extranjeras o vascas con actividad en territorio común.

El mismo día 14 de diciembre de 1917 en que los representantes de las Diputaciones entregaban el conocido Mensaje al Presidente del Gobierno, García Prieto, en petición de autonomía para la provincias, en un despacho del Ministerio de Hacienda tuvo lugar otra reunión, mucho más discreta, entre comisionados de las diputaciones y del Ministerio de Hacienda. El motivo: la aplicación del Impuesto de Utilidades a las Sociedades Extranjeras, como un primer paso para hacerlo a las vascas que actuasen en territorio común.

Criterio de territorialidad

Para las diputaciones, como para la Hacienda central hasta entonces, nunca había sido importante el lugar de constitución de una sociedad. En su consecuencia estas sociedades pagaban las correspondientes Tarifas de Utilidades a las diputaciones, pero el criterio de territorialidad, de donde estaba domiciliada una empresa, tenía crecientes problemas porque muchas empresas vascas ampliaban mercados en España, Europa y América, debido a la oportunidad que les había dado la Gran Guerra. Así que el Ministerio de Hacienda insistió en que se habían producido abusos en forma de empresas, casi a punto de quiebra que, de repente, reaparecían con capital y negocios ampliados en territorio castellano en donde no tributaban amparadas por el Concierto Económico.

Las opciones para controlar este fraude fueron varias, pero las Diputaciones insistieron en que los cupos eran intocables hasta enero de 1927. Como solución de compromiso, las diputaciones comenzaron a madurar la idea de elevar el cupo al Estado, como compensación a esas bases imponibles que se negaban a transferirle, pero incluyendo también algún impuesto el Concierto. Además, también querían conseguir una declaración formal y ventajosa respecto a las sociedades formadas después de 27 de marzo de 1900, puesto que las formadas antes de esa fecha estaban exentas según el primer punto de conexión establecido en el Concierto en ese año.

El 29 de abril de 1920 se aprobaron diversas leyes, con la firma del ministro de Hacienda, Gabino Bugallal, que elevaban las tarifas de los más variados tributos: la Contribución Industrial, el Timbre, transmisiones hereditarias o la Contribución de Utilidades. Esta profunda reforma de tarifas hacía necesario que el Concierto se actualizase, para lo que había que llegar a un arreglo entre Gobierno y diputaciones. Arreglo que se aprovechó para tratar el asunto de la territorialidad y en el que las diputaciones vieron la oportunidad de clarificar este problema, con ventaja, a costa de pagar un cupo más crecido, al concertar diversas tarifas de los impuestos ahora incrementados. Arreglo que se materializó en el Real Decreto de 28 de julio y en la Real Orden de 30 de agosto de 1920.

Se acordó establecer el principio de territorialidad de la siguiente manera: La sociedad o compañía, lo mismo nacional que extranjera, que opere en territorio aforado, es natural que queda sometida, en cuanto a Utilidades de la riqueza mobiliaria e impuesto del Timbre, a la Ley económica concertada que allí rige, condición que pierde en cuanto extiende su radio de acción más allá de las Provincias Vascongadas.

Sin embargo, en este principio de territorialidad que las diputaciones habían defendido siempre, había un matiz. Ya en su parte dispositiva, se hacía la aplicación del principio, con la frontera temporal del 27 de marzo de 1900; es decir, que las sociedades anteriores a esta fecha estarían incluidas en el Concierto, fuera cual fuese su campo de actuación o fuentes de beneficios.

Para conservar la reciprocidad las actividades de las empresas domiciliadas o constituidas fuera de las provincias, pero que operasen en ellas, se consideraban incluidas en el Concierto. Y por último todas las compañías extranjeras, cualquiera que fuera su fecha de constitución, tributarían por sus actividades en territorio concertado con los impuestos establecidos por las diputaciones; y sus títulos y acciones, siempre que circulasen dentro de las tres provincias y perteneciesen a tenedores vascos, no estarían sujetos al pago del Timbre.

Un mes más tarde, y oídas las diputaciones, se fijaron los aumentos del cupo, al aplicar las leyes tributarias del 29 de abril de ese año. En esta ocasión se integraron dentro del Concierto la Contribución sobre las Utilidades de las Compañías Mineras, y también el impuesto del 3% sobre el producto bruto del mineral. También se incluía en el Concierto el Timbre de los productos envasados. Por todo ello se incrementaban los cupos, desde el 1 de octubre de 1920, en 25.000 pesetas para Araba, 185.000 para Gipuzkoa y 2.290.000 para Bizkaia. Por último, se establecía que las modificaciones que establecían en los impuestos ya concertados las leyes de 29 de abril de 1920 no eran exigibles y, por tanto, quedaban sus cupos invariables hasta el 1 de enero de 1927. Aunque la ley de 29 de abril había sido firmada por Bugallal, en mayo hubo un cambio de Gobierno, por lo que la negociación del detalle del asunto se hizo con otro ministro de Hacienda, el andaluz Lorenzo Domínguez Pascual. Pero no hay que olvidar que el presidente del Gobierno del momento fue Eduardo Dato, con evidentes conexiones con Araba.

Estas subidas se podrían considerar como abultadas. Por primera vez se llegaba a rebasar los 10 millones de pesetas como cupo líquido, de los cuales Bizkaia aportaba bastante más de la mitad. Era lógico este incremento, de hecho la mayoría del aumento del cupo recaía en ella, por ser la provincia en donde se encontraban registradas la mayoría de las sociedades afectadas y, además, de tener una importante actividad minera.

Cupo compensado

Sin embargo, estas subidas en términos absolutos no han de engañar. En realidad era un acuerdo ventajoso, ya que se transfería a las diputaciones el cobro de ciertas tarifas de las Utilidades y un impuesto más, el de mineral, por lo que la subida del cupo podría ser compensada.

El impuesto sobre el mineral fue rápidamente establecido por la Corporación provincial vizcaina. Pero lo más curioso fue que las tres diputaciones estudiaron la posibilidad de que la encargada de cobrarlo en las tres provincias fuera la Diputación vizcaina. El razonamiento era el siguiente: el grueso de la recaudación estaría en Bizkaia, que debería adaptar sus servicios a la recaudación del impuesto. Como en Gipuzkoa y en Araba se preveía que sería muy pequeña, no compensaría su recaudación con los gastos para ello. Por eso Bizkaia lo recaudaría y entregaría las cantidades cobradas, menos un 10% por gastos de cobranza.

Vemos por lo tanto cómo, hace un siglo, el Concierto se actualizó para establecer la forma, por lo menos primigenia, de incorporar el principio de territorialidad y qué hacer con las empresas vascas que actuaban en territorio común. Problema que continúa hoy, para lo que hay puntos de conexión, desde aquel original fijado en 1900, o la actividad de la Junta Arbitral del Concierto Económico, o como ha ocurrido en el último acuerdo del 11 de marzo, se ha acordado reconocer a las diputaciones forales como competentes para recaudar el IVA transfronterizo de determinados regímenes especiales, avanzando hacia el procedimiento de ventanilla única promovido por la Comisión Europea. Otra muestra, en definitiva, de que el Concierto Económico no es ninguna antigualla.

Profesor titular en el Departamento de Historia Contemporánea de la Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea. Ha desarrollado su carrera investigadora, fundamentalmente, en las esferas de la historia económica, tributaria y política del País Vasco, destacando sus trabajos sobre el Concierto Económico, tanto en los aspectos académicos como divulgativos.