Los fueros vascos y la bilateralidad política

La historia de los intentos vascos de instalar una bilateralidad activa de iniciativa es secular. El reino de Pamplona formuló su soberanía en el Fuero General de Navarra redactado a partir de 1238. Fue una normativa que limitaba las atribuciones del rey en el reino y que garantizaba muchos derechos políticos de los súbditos y derechos esenciales jurídicos de la vida privada.

Antes de que se promulgara la Ley Paccionada de 1841, el reino de Navarra disponía de un nuevo Amejoramiento, que así vino designado el texto de las Cortes de Burgos de 1515 por el que Navarra se incorporaba al reino de Castilla, “aeque principaliter” aunque en realidad era una ley impuesta por Castilla.

El Señorío de Vizcaya tuvo esporádicas y conflictivas relaciones con el reino de Pamplona. A la muerte sin sucesión de Tello, en 1370, el Señorío pasó por derecho hereditario a la reina de Castilla, Juana Manuel, esposa de Enrique II, que descendía de los López de Haro y de los Núñez de Lara. La reina lo transmitió a su hijo primogénito Juan, que tomó posesión del mismo el 20 de diciembre de 1371. El 30 de mayo de 1379, al fallecimiento de su padre Enrique II, el señor de Vizcaya se convertirá en rey de Castilla de manera que, a partir de entonces, el Señorío permanecerá indisolublemente unido a la Corona castellana en la persona de su monarca.

Los fueros del Señorío son la plasmación del derecho consuetudinario que rige en la “tierra llana”. Luego se añadió el fuero de las villas fundadas a fuero de Logroño. El primer Fuero vizcaino es el de las Encartaciones, redactado en la Junta de Avellaneda. En 1452, se redactó el primer Fuero General de Vizcaya de la tierra llana, de las Encarnaciones y del Duranguesado. En el Fuero Nuevo de 1525 se incluyeron por primera vez disposiciones comunes a la tierra llana y a las villas. Las diferencias existentes entre la tierra llana y las villas fueron completamente borradas en la concordia que se celebró en 1630 entre todo el Señorío de Vizcaya, aprobada por el rey Felipe III el 3 de enero de 1632.

Álava perteneció a la corona del reino de Navarra en diferentes momentos históricos. Diego López de Haro, señor de Álava, Nájera y Bureba, se rebeló contra Sancho VII el Fuerte de Navarra, puso sitio a Vitoria y solicitó la ayuda del rey Alfonso VIII de Castilla. Después de una tenaz resistencia de la guarnición navarra, que duró seis meses, Vitoria cayó en poder del rey castellano, que la incorporó a su Corona así como al condado de Treviño, que no formaba parte de la Cofradía de Álava. Era el año 1200. Desde entonces y hasta el año 1332, los territorios sujetos a la Cofradía de Álava permanecieron independientes. El 2 de abril de dicho año 1332, los alaveses enviaron procuradores a Burgos, donde se hallaba el rey Alfonso XI, ofreciéndole el señorío de aquella tierra “que hasta entonces era libre, acostumbrada a vivir con sus fueros y leyes”, según relata Juan de Mariana. La Cofradía de Álava se entregó al vencedor castellano y desde entonces aluden a un pacto bilateral con Castilla por razón de la entrega voluntaria.

En 1463, Enrique IV de Castilla promulgó las Ordenanzas de la Hermandad alavesa. Y estas ordenanzas conformaron “el cuerpo fundamental de las leyes de la Provincia de Álava durante 400 años”, es decir, los fueros de Álava no fueron un acto bilateral de soberanía aunque los alaveses en su historia lo afirmaron a base de la existencia de un “cupo” o contribución a los gastos de la Corona mediante el otorgamiento por las Juntas Generales del servicio o “donativo gracioso”.

No encontramos referencia histórica de Gipuzkoa hasta el tiempo de Sancho el Mayor. La trayectoria de Gipuzkoa corrió pareja a la de Álava, basculando entre el reino de Pamplona y Castilla. A la muerte de Alfonso el Batallador, estaba dependiendo de Alfonso VII de Castilla. Sin embargo, en 1180, Sancho VI el Sabio de Navarra fundó San Sebastián y la provincia estuvo bajo dominio del reino pirenaico hasta que las tropas de Alfonso VIII, tras el asedio prolongado de Vitoria durante meses, entraron a sangre y fuego en Gipuzkoa y a resultas de esta conquista la incorporó a la Corona de Castilla. Sin embargo, los guipuzcoanos quisieron demostrar que se dio una voluntaria y pactada entrega a Castilla y lo reflejaron en su cuadernos forales. Los Fueros de Gipuzkoa se fueron sucesivamente poniendo por escrito en sus Juntas Generales en 1375, 1379, 1457, 1475 bajo los Reyes Católicos y en 1521 bajo Carlos V.

La bilateralidad activa de defensa estuvo vigente en todos los territorios vascos durante la etapa foral. La clave de bóveda de los fueros y la base de la bilateralidad es el pase o uso foral que se formula en el derecho navarro y en el vizcaino y por primera vez en las Juntas Particulares de Usarraga de 1473, ordenanza que fue confirmada por el rey Enrique IV de Castilla. Los distintos territorios forales del pueblo vasco asumieron esta formulación como propia, por lo que pudieron reclamar una bilateralidad histórica de defensa efectiva de sus fueros.

Tras las guerras carlistas, se instalaron el Convenio navarro de 1841 y el Concierto vasco de 1878. En ambos documentos no se dio una bilateralidad activa de iniciativa ni se estableció la bilateralidad activa de defensa en el pase o uso foral.

Sin embargo, en la interpretación del Convenio de 1841, los autores navarros se escoraron en dos partidos eminentemente contrapuestos. Algunos, entre los que sobresalen Jaime Ignacio del Burgo y Javier del Burgo, opinan que la ley de 1841 fue una verdadera ley paccionada entre dos soberanías “aeque principaliter”, dando pie para que en la renovación de esta ley se siga el procedimiento pactado entre dos soberanías hasta la Constitución de 1978 y el Amejoramiento de 1982. La inmensa mayoría de los jurisconsultos afirman que no fue ley pactada sino impuesta. El resultado de esta ley mal llamada paccionada fue que el reino de Navarra quedó reducido a una provincia. En exigua compensación, Navarra sacó un Convenio económico, en cuyo desarrollo y polarización se ha conseguido cierta autonomía administrativa que para algunos foralistas actuales es valiosa y laboriosa.

La ley de 21 de julio de 1876 abolía los fueros vascos bajo la fraseología de su conservación acomodada a la unidad constitucional de la monarquía y concretaba esa reforma en cuanto al régimen tributario. Pero la economía de las tres provincias era tan diferente del régimen político y administrativo del Estado que hacía imposible la implantación del régimen fiscal del mismo Estado. Ante esta incapacidad burocrática, el Gobierno recurrió a fijar un cupo por la contribución de las provincias vascas al Estado, basado en la riqueza de otras provincias semejantes. Y además mandó que según el preámbulo del real decreto de 13 de noviembre de 1877 se acomodara en todo lo posible a las circunstancias locales y a los antiguos usos y costumbres del país.

En conclusión, el Concierto Económico es el sistema de financiación impuesto por la Corona de España y propio de las tres provincias vascongadas en virtud del cual se establecen y regulan las relaciones financieras y tributarias entre aquellas y el Estado español.

En esta etapa de los conciertos, no ha existido el pase o uso foral que fue expresamente derogado sin que en las distintas renovaciones de los conciertos se haya llegado a exigir eficazmente su restablecimiento. De aquí los escasos caminos jurídicos que tanto las provincias vascas como Navarra tengan para impedir los recursos de inconstitucionalidad con que se frena la actividad ordinaria de las instituciones vasco-navarras.